رابطه سیاسی مجلس و قوه مجریه (نظارت و ارزیابی)- (3)

بخش دوّم: ارزیابی
 

مقدمه
 

پس از آنکهمجلس از طرق سه گانه رسیدگی به شکایات، کسب اطلاع با ابتکار و تصدی خود و دریافت اطلاعاتی که از سوی دولت عرضه می شود، آگاهیهای لازم را به دست آورد، به ارزیابی می پردازد. در واقع با اختیاراتی که قانون اساسی به مجلس داده است، وظیفه نظارت مجلس، ضمانت اجرا هم می یابد، بنابراین نظارت و ارزیابی بی ثمر نیست. قانون اساسی برای اظهار و بیان این ارزیابی دو شیوه را پیش بینی کرده است:
1. تصویب یا رد برخی از قوانین
2. بحث درباره مسئولیت سیاسی قوه مجریه

مبحث اول: تصویب یا رد برخی از قوانین
 

پیشتر گفته شد که وظیفه تقنین مجلس، از لحاظ نتایج سیاسی خود و تاثیری که بر جریان امور و اداره آن می گذارد، به دو قسمت تقسیم می شود. قسمتی از این وظیفه، ممکن است در کار دولت، مبتنی بر نظری موسع تر است؛ بدین بیان که هدف مجلس از تصمیمی که دارای این چنین آثاری است، یک هدف سیاسی به معنی اخص نیست؛ بلکه این تشخیص به مصالح کلی کشور_ مصالح اجتماعی و فرهنگی و اقتصادی و..._عنایت داردوغرض از اتخاذ این تصمیم، مخالف سیاسی با دولت نمی باشد.
در واقع اختلال و آشفتگی مورد بحث، نتیجه تبعی تصمیم مجلس است و بعنوان اصلی و اولی منظور نظر آن نمی باشد.
بعکس قسمتی دیگر از این وظیفه، متوجه تصویب یا عدم تصویب برخی از لوایح پیشنهادی دولت است که با موضع گیری در قبال دولت عنان بر عنان می رود، و بنابراین رد لایحه ای از این قبیل یا وارد کردن تغییرات اساسی در آن، بدون موافقت دولت_ و یا در عین مخالفت دولت با آن تغییرات_ به معنی اعلام نارضائی مجلس از طرز کار دولت است. این قسمت از قوانین دارای اهمیت سیاسی هستند و قانون اساسی نیز جداگانه بدانها اشارت می کند.

تصویب دخل و خرج کشور با مجلس است. نیز هیچ نوع مالیاتی را نمی توان بدون اجازه قانون وضع و اخذ کرد. معافیت و بخشودگی و تخفیف مالیاتی هم به موجب قانون عملی می شود؛ بنابراین مجلس با اظهار نظر درباره سیاست مالیاتی دولت، نحوه کار دولت و سیاست مالی آن را ارزیابی می کند. روشن است که عدم تصویب قانونی که دولت در زمینه مالیاتی پیشنهاد می کند و یا تصویب قانونی که برخلاف نظر و خط دولت در خصوص مالیات است، منجر به تغییرات اساسی در امکانات مالی دولت و در نتیجه دگرگونی ریشه ای در سیاستهای اقتصادی و مالی آن می شود. همچنین بر طبق اصل پنجاه و دوّم : بودجه سالانه کل کشور، به ترتیبی که در قانون مقرر می شود، از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس تسلیم می شود و علاوه بر آن هرگونه تغییر و دخل و تصرف در ارقام بودجه نیز تابع قانون خواهد بود.
بررسی قوانین مالی و بودجه نیز روشی خاص خود دارد. این روش در واقع یکی از آثار ناشی از ماهیت این قوانین است، که ارتباط آن با وظایف اجرائی و اداری دولت بیشتر و با قانون به معنی اخص کمتر است تنظیم بودجه و اجرای آن یکی از کارهای اساسی و بنیادی دولت است و به صورت عینی، گزارشگر جهت گیریها و ویژگیهای برنامه سیاسی و اجتماعی آن است؛ از این رو تصویب یا رد بودجه پیشنهادی، یکی از وسائل مهم نظارت و ارزیابی دولت و سیاستهای قوه مجریه بشمار می رود. در عین حال، دو مساله اساسی این نظارت و ارزیابی را محدود می سازد: نخست آنکه تنظیم بودجه ، در عصر ما جنبه دقیق و پیچیده ای یافته است و نظر به اینکه بودجه یک کل هماهنگ و همساز و تصمیماتی که درباره هر قسمت از آن اتخاذ می شود، در قسمتهای دیگر اثرات فراوان بجای می گذارد، در صورتیکه بنای مجلس بر ساقط کردن و یا در تنگنا گذاشتن شدید دولت نباشد، ایجاد تغییرات عمده در آن عملی نیست؛ دو دیگر آنکه اگر مجلس بخواهد کشور دارای بودجه سر و سامان یافته باشد و این بودجه در موعد مقرر تصویب شود، مهلت زیادی برای بررسی آن نخواهد داشت. تصویب بودجه با تاخیر سبب می شود که تا هنگام تصویب آن دخل و خرج کشور به شیوه سال قبل جریان یابد و این خود نقض غرض خواهدبود؛ زیرا برای فرار از تصویب بودجه ای که کاملاً مورد قبول نیست، مجلس روشهائی را می پذیرد که احتمالاً ایراد بیشتری به آنها دارد. بهرحال این دو اشکال که مربوط به رسیدگی زیروبم بودجه است امکان دخالت مجلس را محدود می سازد. علاوه بر این، دولتها گهگاه کوشش می کنند تا برخی از عملیات مالی خود را از حیطه مقررات مربوط به قانون محاسبات خارج کنند و در مواردی که در اعمال این روش توفیق یابند، عملاً ارزیابی قبلی مجلس را نسبت به ریز اقلام منتفی ساخته اند.
هنگام تسلیم لایحه بودجه به مجلس، دولت در مقام تبیین و توضیح و توجیه جهت گیریهای فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی و... خود که بودجه گزارشگر آن است بر می آید و برای این کار کوشش می کند که اوضاع و احوال اقتصادی کشور را روشن سازد و آثار و نتایج اعمال بودجه سال گذشته را در این قلمرو بنمایاند؛ از موفقیتها و مشکلات سخن بگوید و راه بحث درباره سیاستها و جهت گیریهای پیشنهادی و دفاع از آنها را هموار نماید. با توجه به گزارش وضع موجود است که دولت سیاستها و خط مشی های خود را اعلام می کند و برای نیل به سیاستهای خود اولویتهای کلی بودجه تنظیمی را بیان می دارد. در واقع دولت با تقدم لایحه بودجه، ناگزیر سیاستهای اجتماعی و اقتصادی و فرهنگی خود را تشریح و توجیه می کند. عرضه بودجه به این صورت سبب می شود که بحث و بررسی آن شکل خاصی به شرح زیر پیدا کند:
1. لایحه بودجه کل و چند دوازدهم و متمم آن، یک شوری است؛ یعنی پس از آنکه لایحه در کمیسیون مورد رسیدگی قرار گرفت و گزارش کمیسیون در مجلس طرح گردید، تنها یک نوبت درباره آن شور بعمل می آیدو تمامی نمایندگان نظرات خود را در جلسات علنی بیان می کنند و کلیه مسائل در شور مجلس علنی حل و فصل می شود.
2. هنگامی که گزلرش کمیسیون در مجلس مطرح شد، ابتدا درباره کلیات بودجه صحت می شود و نظر به اینکه اساس و مبنای بودجه کل کشور سیاستها و جهت گیریهای دولت و خط مشی های اجرائی آن است، بحث درباره کلیات بودجه، خودبخود به بحث درباره این سیاستها می انجامد و سیاستها و خط مشی های گذشته دولت نیز مورد ارزیابی، انتقاد، تحسین یا ایراد قرار می گیرد، و سیاستهای آینده و اولویتهای پیشنهادی تایید می شود یا فایده آنها مورد تردید واقع می گردد و یا خطرناک خوانده می شود. برای مذاکره در کلیات بودجه سالانه کشور 10 ساعت وقت، و برای هر ناطق نیم ساعت اختصاص می یابد. بدین ترتیب، نمایندگان با دیدگاههای گوناگون درباره یودجه پیشنهادی، امکان اظهار نظر پیدا می کنند. در مورد متمم بودجه و یک دوازدهم و... که از اهمیت کمتری برخوردار است، 5 ساعت و برای هر ناطق نیم ساعت وقت درنظر گرفته شده است.
3. هنگام طرح لایحه بودجه در مجلس، جلسات بلاانقطاع در کلیه ایام هفته، به استثنای جمعه و ایام تعطیل رسمی، و حداقل روزی چهار ساعت منعقد می شود، و تا زمانی که شور و مذاکرات پایان نیافته و رای گرفته نشده است، لایحه مذکور از دستور خارج نمی شود و هیچ لایحه و طرح دیگری، جزلایحه یک یا چند دوازدهم بودجه _ آنهم در صورت ضرورت_ نمی تواند مطرح گردد. البته چنانچه مطالب فوقی و فوری پیش آید که مجلس تاخیر درباره آن را موجب زیان جبران ناپذیر تشخیص دهد، برای طرح و تصویب آن زمانی معین می شود.
اظهار نظر مجلس درباره بودجه و بحثهائی که هنگام طرح لایحه در مجلس عنوان می شود، بویژه بحث درباره کلیات و رای نهائی مجلس، اهمیت اساسی دارد. خصوصاً وقتی بودجه، بودجه برنامه ای و دارای جهت گیری باشد، نظر به اینکه این چنین بودجه ای در جهت گیری اقتصادی، و رد آن به معنی رد جهت گیریها و سیاستهای دولت است و در هر دو صورت قوه مجریه باید آن را در ارزیابی موقعیت و ثبات سیاسی خود به حساب بیاورد.

عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، و موافقت نامه ها و قراردادهای دولت ایران با دیگر دولتها و همچنین امضای پیمانهای مربوط به اتحادیه های بین المللی، پس از تصویب مجلس، با رئیس جمهور یا نماینده قانونی او است و مطابق اصل هفتادو هفتم، عهدنامه ها و... باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. اظهار رای مجلس در این موارد عنوان قانون دارد؛ ولی چون اصلاً عهدنامه و... دو طرف دارد، در واقع مجلس با تصویب لایحه دولت به آن اجازه می دهد که این عهدنامه یا... را به شکلی که پیش نویس آن با طرف قرارداد امضاء شده است، قطعی تلقی کند و اسناد مربوط به آن را پس از امضای رئیس جمهور مبادله نماید و در صورتیکه مجلس لایحه دولت را رد کند، معنایش اعلام این مطلب به دولت است که باید از امضای چنین قراردادی منصرف گردد و آن را کان لم یکن بداند. پس قبول یا رد مجلس به معنی ارزیابی کار دولت است. با اینهمه می توان پیش بینی کرد که طرف قرارداد حاضر باشد در متن قرارداد یا عهدنامه و یا... تجدید نظر کند. برای استفاده از این موقعیت، مجلس نظرات و مصوبات خود را به دولت ابلاغ می کند و تکلیف این نظارت و مصوبات خود را به دولت ابلاغ می کند و تکلیف این نظارت و مصوبات پس از مذاکره با طرف متعاهد به شرحی که ذیلاً می آید، معلوم می شود:
1. لوایح مهم و عادی: عهدنامه یا مقاوله نامه یا موافقت نامه و یا... که همراه با لایحه قانونی به مجلس داده می شوندبه دو دسته مهم و عادی تقسیم می گردند. دلیل این تقسیم بندی آن است که: مطابق قانون اساسی عهدنامه هاو... باید به تصویب مجلس برسند؛ اما اگر کلیه عهدنامه ها و قراردادهاو... یکسان شمرده شوندو برای رسیدگی به همه آنها روشی سخت برگزیده و شیوه بحث و بررسی طولانی تعیین شود، هم وقت فراوانی می طلبد که با وجود کار زیاد مجلس، چنین وقتی وجود ندارد و هم گهگاه چون دولت باید کارهای بین المللی اش را به سرعت انجام دهد، نمی تواند برای تصویب عهدنامه هاو... مدتی طولانی منتظر بماند. برای حل این مشکل، لوایح به دو دسته مهم و عادی تقسیم شده اند. عهدنامه هائی مهم هستند که دولت برای آنها قید مهم را قائل و یا کمیسیون مربوط تا یک هفته پس از ارجاع، چنین قیدی را پیشنهاد کند. پس از رسیدگی به این قید در مجلس، چنانچه قید تصویب شود، عهدنامه و... مهم تلقی می شود و چنانچه قید وجود نداشته باشد و یا قید به تصویب مجلس نرسد، عهدنامه و... عادی شناخته می شود. مهم بودن یا عادی شناخته شدن عهدنامه، در طرز رسیدگی و تصویب آن به شرح زیر موثر است:
2. رسیدگی به عهدنامه و... عادی: در صورتیکه عهدنامه عادی شناخته شود، لایحه تقدیمی یک شوری خواهد بود؛ یعنی پس از آنکه گزارش کمیسیون در مجلس مطرح شد، دو موافق و دو مخالف در کلیات و جزئیات، هر یک حداکثر به مدت 15 دقیقه صحت می کنند و لایحه به رای گذاشته و تصویب یا رد می شود. در عین حال چه لایحه تصویب و چه رد شود، نظرات نمایندگان از طریق کمیسیون برای دولت فرستاده می شود. اگر لایحه رد شده باشد، در واقع مجلس سیاست دولت را در زمینه عقد قرارداد یا... نپذیرفته است. اما اگر لایحه تصویب شود، آنچه می تواند به امضاء برسد همان عهدنامه پیشنهادی دولت است؛ لکن نظرات نمایندگان بعنوان نظر مشورتی و ارائه طریق در اختیار دولت قرار می گیرد تا اگر امکان داشت نظرات مذکور یا برخی از آنها را نیز در قرارداد اضافه کند که در این صورت مجدداً باید لایحه را به مجلس بیاورد تا با آن اضافات و تغییرات مجدداً به تصویب برسد.
3. رسیدگی به عهدنامه و... مهم: چنانچه عهدنامه مهم تشخیص داده شود مطابق لوایح دیگر، لایحه مربوط به آن نیز دو شوری خواهد بود؛ یعنی پس از آنکه گزارش کمیسیون به مجلس آمد، در شور اول راجع به کلیات لایحه، با توجه به مواد آن بررسی می شود و اعتراضات به بعضی از شرایط و مواد قرارداد یا... به صورت پیشنهاد کتبی به کمیسیون ارجاع می شود. در شور دوم، کمیسیون موارد اعتراض و پیشنهاد نمایندگان و نظر خود را درباره این موارد و اصلاحات و نیز تصویب یا رد لایحه دولت، در مجلس عنوان می کند، اما این تغییرات را در لایحه وارد نمی نماید. پس آنچه در مجلس راجع به اعتراضات مطرح می شود قبول یا عدم قبول اعتراض است. هنگامی که مجلس رای به قبول اعتراضی می دهد، معنایش آن است که این اعتراض را وارد می داند. در صورت تصویب لایحه، اعتراضاتی که در مجلس وارد تشخیص داده می شود، همراه لایحه به دولت منتقل می گردد، و دولت موظف می شود که درباره آنها با طرف متعاهد مجدداً وارد مذاکره شود تا مواد مورد اعتراض را تصحیح یا اصلاح کند. پس از مذاکره و اصلاح مواد مطابق نظر مجلس، بار دیگر قرارداد به مجلس آورده می شود و چنانچه مجلس درباره برخی مواد اعتراض داشت، مجدداً به همین ترتیب عمل می شود تا هنگامیکه دولت بتواند تمامی نظرات مجلس را تامین کند. بدین ترتیب لایحه مطابق ماده 114 آئین نامه داخلی مجلس تا پایان مذاکرات در دستور مجلس می ماند. در صورتیکه اعتراضات رد شود، مجلس رای قطعی خود را نسبت به لایحه پیشنهادی دولت خواهد داد. بدین ترتیب، هم درگیرودار اعتراضاتی که به مواد می شود و هم در مورد تصویب نهائی یا رد نهائی عهدنامه و... وظیفه نظارت و ارزیابی مجلس بطور کامل اعمال می شود، و شیوه ای که مجلس در پیش می گیرد، گزارشگر موافقت یا عدم موافقتش با سیاست خارجی و روابط بین المللی دولت است.

از جمله مواردی که سیاست داخلی دولت مورد قبول یا رد مجلس می گیرد و تصمیم مجلس به صورت ارزیابی کار و پشنهاد دولت جلوه می کند، قبول یا عدم قبول پیشنهاد دولت در مورد برقراری محدودیتهای ضروری است. مطابق قانون اساسی، در نظام جمهوری اسلامی، استقرار حکومت نظامی ممنوع است. این موضع قانون اساسی و امر صریح آن، گزارشگر مخالفت شدید نظام با ایجاد محدودیت است، و در نتیجه مجلس باید با هرگونه کوشش برای استقرار محدودیتهای غیر ضروری مقابله کند؛ اما در حالت جنگ و شرایط اضطراری نظیر آن، خودبخود مسئله استقرار برخی از محدودیتها پیش می آید و این دولت است که نیاز به برقراری محدودیت را احساس می کند و می تواند از مجلس شورای اسلامی برای برقراری موت چنین محدودیتی اجازه بگیرد. قبول یا عدم قبول پیشنهاد دولت با توجه به اهمیت مسئله، به معنی تایید یا عدم تایید ارزیابیهای دولت است و در موقعیت و مقام دولت از لحاظ سیاست داخلی تاثیر فراوان دارد. نکته ای که اهمیت دارد این است که حتی اجازه استقرار این محدودیتها، از لحاظ زمانی نیز بی قید و شرط نیست؛ یعنی مدت آن نمی تواند از سی روز تجاوز کند و در صورتیکه ضرورت همچنان باقی باشد، دولت موظف است مجدداً از مجلس کسب مجوز کند و یک بار دیگر سیاست خود را در معرض ارزیابی مجلس قرار دهد.
صرف نظر از این موارد، موارد مربوط به اصلاحات جزئی در خطوط مرزی(که باید به تصویب 5/4 نمایندگان مجلس برسد) و گرفتن وام و استخدام کارشناسان خارجی نیز، بیش و کم با مسائل اجرائی و اداری مهم و مورد نظر خاص دولت مربوط می شود و می تواند در دایره ارزیابی_ به معنائی که در این بحث مراد است_ قرار گیرد، و تصویب و عدم تصویب پیشنهادهای دولت در این زمینه ها، در موقعیت آن موثر افتد.
منبع:www.lawnet.ir